湘江理论·师大社科 | 村民自治视域下组级治理的集体行动逻辑

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作者简介

　　李 斌

　　中南大学公共管理学院教授，博士生导师。

　　周 欣

　　中南大学公共管理学院博士研究生。

村民自治视域下组级治理的集体行动逻辑

——基于组织-利益-制度三维框架的分析

内容精选

　　一、问题的提出：村民小组何以实现治理有效

　　村民小组由人民公社时期的生产队变迁而来，它不仅是目前中国乡村社会最普遍的集体经济组织，而且是由自然村落组成的社区组织，是村治结构中的组成部分。中央一号文件自2014年开始连续五年提出“探索村民自治有效实现形式，以村民小组为基本单元的自治”的命题。长期以来，我国村民自治工作的开展主要围绕村民委员会这一平台展开，但是由于新时期乡村自治工作形势的变化，单一自治平台向多元自治平台转变成为必然趋势。特别是随着撤乡并镇的实施，村级组织管辖地域范围和人口数量大幅增长，并入村的村民与村级组织之间的联系相较以前更为薄弱，村民自主能动性更加难以调动。村民小组作为农村基层组织的“毛细血管”和“神经末梢”，是连接镇、村与村民群众之间的桥梁纽带。“组级治理”将治理职能重心下移，可弥补村级管理服务的空白，有效带动村级精细化社会治理。同时，让村民享有民主议事决策权利，实现由“干部要为民做主”转变为“干部要让民做主”，使村民真正成为管理公共事务的主人。可见，村民小组在公共利益表达和政策执行中发挥着独特的功能，如果其功能未完全发挥，村委会就无法有效执行公共政策和村级决策，村民的利益诉求得不到回应，就会造成村户间阻断，阻碍村民自治的健康发展。然而，村民小组虽然是基本互助单元，但“组级治理”并非社会系统的自我治理，即便作为微小的治理单元，也包含具有社会主义传统的集体主义面向。因此，基于集体主义面向的“组级治理”背后所蕴藏的学术命题，是如何在探索村民自治有效实现形式的过程中，挖掘和阐释村民自治的内在机理，如何在村民小组内部从行为主义视角把握村民自治中的人、人的活动及其活动支配机制，进而转化为集体行动能力，带动村民主动参与组级公共事务并在此基础上实现治理有效。

　　尽管学术界对村民小组及其治理从理论到方法都进行了较为深入且全面的研究，但现有的研究更多关注自治单元的性质、宏观上的制度建设及微观的实现路径，对于村民小组作为治理的行动单元的构成要素、内在关系及行为逻辑的系统性、实证性的研究相对较少。有学者认为我国基层自治正遭遇自治困境，自治困境很大程度上也是集体行动的困境，自治的有效性也即集体行动的有效性。但农民参与组织基础薄弱、作用空间压缩以及“特殊主义”存在方式的不足是导致农民集体行动能力欠缺的重要原因。其直接结果是导致公共事务无人管、公益事业难办、利益关系难协调，遭遇集体行动的困境。因此，在“组级治理”运行中村民小组作为村民自治的载体，需要提升村民参与公共事务集体一致行动的能力，从治理规则的角度来把握传统中国农村基层治理的形态，从注重“谁在治理”转向重点关注“如何治理”。那么，催生集体行动发生的关键要素和内生逻辑是什么?通过引入集体行动理论视角，聚焦小组公共事务的治理过程，重点探究村民小组达成集体行动的逻辑，从而形成对村民小组治理机制运作的逻辑概括，构成了本研究的主要关切。

　　二、“组织-利益-制度”：达成组级集体行动的分析进路

　　当前，农村的土地、山林、水塘等资产都是以人民公社时期生产队为纽带固定并延续至今，但村属山林土地等的征用，实际上大多以村民小组为主体进行，利益一致使得村民小组本身可能就存在极强的集体行动动机。换言之，集体行动就是为了某种共同的目标而组织在一起的人们过一种群体生活，但当涉及公共性或准公共性物品的合作领域时，因个人自利倾向的理性，将出现“搭便车”或“投机”现象，从而造成“公地悲剧”式的集体行动的困境。因此，针对集体行动的困境，奥尔森(Olson)提出集体行动理论，将集体行动成功与否归结为三个关键因素：集体规模、成员异质性与治理规则。本文则从集体行动理论视角出发，重点以观察和分析行动者为切入点，分析和阐释催生组级治理集体行动的逻辑理路。为探索其行为背后的“密码”，笔者提出以下假设：第一，村民小组是具有合理规模的行为主体，并对其进行组织化的建构。奥尔森认为集体规模与集体行动负相关，集体规模越大，成员参与集体行动的可能性越低，组织规模的合理建构是对治理需求回应的必要结果。第二，村民小组的成员异质性促使人们在行为过程中具有利益化的选择偏好。其中最为关键的是经济异质性，但理性选择制度主义假定人的自利性偏好是固定的，若各相关行为者积极参与公共事务管理，则意味着存在与其利益攸关的东西，并且获得这方面的偏好在其偏好排序中靠前，以至于愿为之付出行动。第三，从治理规则视角出发，依靠契约性的群体规范起到对个体层面的激励和约束效应。集体行动理论也认为，共同目标的实现是激发集体行动中个体努力的重要因素，但是个体是否自愿努力，很大程度取决于制度强制性程度。

　　由此，笔者提出以下分析框架：第一，从集体规模来看，合理建构场域空间至关重要，其关键是通过拟制组织架构，实现组级治理场域的组织化型塑，这是促成集体行动的基础，真正将“组里事”转化为“家家事”。第二，在考量成员异质性的前提条件下，以集体利益作为控制变量，分析催生组级集体行为偏好的利益逻辑，如何在不同治理情境中促成利益关联、调和利益诉求从而影响主体行为。第三，从新制度主义出发分析制度与行动的互动逻辑。村民小组是有着特定自身逻辑和关系结构的场域，应着眼于如何将制度要素合理嵌入治理结构从而共同型构制度场域，最终形成集体行动逻辑上的趋同性。

　　三、组级治理的逻辑理路与实践样态：以C县C镇为例

　　本文的案例来自我国中西部地区C县C镇，在经历2004年、2016年两次村级区划调整后，大部分村落经过撤乡并镇，合并村村民的社会关联和集体意识相对薄弱，开展好村民自治成为破解基层治理困境的当务之急。为此，C县结合工作实际，率先选定辖区内C镇开展组级治理试点，2020年启动1个试点村和8个试点组，2021年启动“9+N”，2022年启动全镇推广，探索形成了以“五进”为引导，以“五会”为载体，以“五零”为目标的“组级治理”模式，并在全县范围逐步推广开来。基于村民小组的既有实践样态，重点分析村民小组在治理实践过程中的行动逻辑和运作策略，为如何定位村民小组这一自治单元的角色功能提供借鉴和参考价值，也为实现基层治理能力现代化提供实践范例和理念导向。

　　(一)组织逻辑：型塑场域规模与拟制组织架构

　　奥尔森认为：“在任何一种情况下，规模是决定对个体利益自发、理性的追求是否会导致有利于集体的行动的决定因素。”以村民小组作为基本自治单元，要充分考量集体规模与行动的适应性建构，避免管辖半径过大。与此同时，为将组级治理转换为现实实践，需要建构相应的现代社会组织基础，突破现有的组织藩篱和结构化困境。C镇在组级治理实践中引入和设计民主制度和程序来配置公共权力资源，形成了“纵向到底、横向到边”的以政党公权力为主导的治理结构体系。一方面，从纵向维度出发拟制了“镇联村、村联组”的三级组织体系，明确乡镇党员干部为各试点组的驻组指导员，各村(社区)党总支书记和联村组长为第一责任人。村民小组则根据实际情况成立理事会，理事会作为组内核心纽带。同时，通过民主投票推荐选出组委会和监事会，分别负责组级日常事务和监督工作执行。组委会由村民小组长、党小组长或党员、妇女组长等成员组成。组民则通过群众评议会对村组发展举措进行评议，倒逼服务升级。另一方面，从横向维度出发培育多元协同的村民自组织。基于多样化需求形成了村民自组织，拓展了村民自治的内涵和外延，真正实现“大家的事情大家办、大家的事情大家议”的运行机制。不仅有效解决传统自治过程中条块分割的结构化困境，而且弥补了传统治理资源和治理手段及能力的不足。

　　(二)利益逻辑：利益相关者的关联与调适

　　共同利益并非集体行动的充要条件，但随着集体中成员数量的增加，个体对集体行动的贡献减少，识别个体对集体行动贡献的成本却不断增加，“搭便车”的激励由此产生。在组级治理实践中，村民依赖公共利益的程度高低直接决定其参与公共事务的积极性的强弱。村民个体依赖公共利益的程度越高，其主动积极参与组内公共事务的程度就越高，反之亦然。因此，村民小组作为基本治理单元，最主要的功能定位应是村民自治的实施载体，以小组为单位对公共事务进行治理会更容易吸纳村民成为自治主体。

　　而公共事务能否有效吸纳主体、实现高效治理，取决于公共事务与牵涉人员利益间的正相关程度，C镇DG组则充分以集体利益为牵引，通过将“组级资源”变成“组级资产”、促进“村民资金”变“组级股金”、实现农民变股东。在推动组级集体经济发展中,一方面，为了实现组民利益与集体利益的关联，让每个组民成为其中的利益相关者;另一方面，基于不同利益相关者内在呈现出的摩擦和异化，努力把合作社、协会等打造成为调适利益关系、增强利益联结的平台载体，凝聚推动组级治理可持续运作的内生动力。

　　(三)制度逻辑：契约性规范与选择性激励

　　传统的乡村社会是“熟人社会”，人们因血缘、亲缘聚村而居，世代延续，相互交融。虽然现代化进程已然打破乡村社会的原有治理格局，村庄权力运转发生着巨大的逻辑转向，但在村民自治实际运行中仍然蕴含着传统的“乡土性”特征。因此，带有鲜明乡土性和“地方性知识”色彩的非正式制度，如人情伦理、风俗习惯等，在乡村社会对人们的日常生活演进产生着不同程度的影响。尤其是在组级治理场域，公私领域边界划分决定了需要用不同的制度逻辑来支配治理行为。一般而言，公共领域的运作主要依托国家权力来保障实施的正式制度，但组内私人事务，通常要依靠非正式制度予以规范调整。试图通过正式制度逾越治理边界的行为反倒会遭到“制度反噬”，很大程度上难以形成村民的情感认同和行动能力。目前来看，村规民约是村民自我约定俗成的理念，是在长期的日常生活实践中形成的理性集体共识。这种契约性的规范共识既是村庄内生秩序的外在表现，也是村民自我管理和自我服务的制度化呈现。然而，“百村百貌、千组千面”，村庄治理仅靠村规民约难以有效兼顾各个村民小组的实际需求，因此，组规民约孕育而生。

　　一方面，以非正式制度的组规民约作为行动依据，有效规范组内成员间的社会关系，潜移默化影响组民行为方式，逐渐形成具有本组特色的行为“符号”。这也鲜明体现出村民小组为实现治理目标，借助和援引非正式制度的力量，有效提升了村民自我约束、自我管理和自我发展意识。另一方面，还需要依靠规范或规则来实现对村民的激励和约束，以推动全体村民的普遍参与。尝试通过积极的选择性激励手段牵引家户互动，最大限度形成集体精神和价值认同，为村民行为决策提供了无意识依据。组级治理实践在不同程度上体现着规制与激励相结合的制度逻辑，充分发挥了情感激励特有的治理功能优势，是村民小组为实现集体行动而应进行的主动策略选择。

　　四、结语：组级治理的现代化启示与发展反思

　　村民自治作为一个历史过程，我们应将其置于特定的历史环境下加以考察。继政权下乡和政党下乡后，以农民群众为主体的村民自治的“登场”已成为历史的必然。因此，组级治理作为村民自治现代化转型的重要突破口，在社会发展中不断调整其功能定位，实现治理的结构性转换，可以取得更大的治理成效。

　　本文在参考已有研究成果的基础上，构建了基于组织-利益-制度的三维分析框架，探索村民小组作为自治实践场域的集体行动逻辑。一方面，从源头上重塑农民的主体地位，改变传统的被动治理局面，使以公权力为代表的国家权力深入基层治理的方式发生改变，在治理层级上向下延伸和拓展，不断吸纳乡村社会自治力量向规范性力量转换，从而实现国家意志;另一方面，村民小组作为基本自治单元，介于村委会与农户之间，势必在加强村户联系、弥合村户断层方面起到桥梁纽带作用。只有疏通利益表达和政策传达的渠道，才能解决村民自治虚化的问题，从而激发村民自治的内生动力，真正打通基层治理的“最后一公里”。为此，组级治理的实践展演所呈现出的制度优势，使它日益成为村民自治的一种新的发展尝试，但仍需要对其未来的发展路径进行反思和探索。

　　一是进一步优化制度环境作为支撑和保障。在目前“乡政村治”的模式下，国家和村庄的实际关系并不像制度安排的那样明晰，因此，组级治理应在既有的行动框架下，既要遵循常规，更要懂得“破规”，融合多方治理资源激发村民小组内生发展动力。二是充分挖掘乡村传统文化的治理优势，并与现代村民自治框架相结合。目前组规民约受到外来文化一定程度的冲击，为避免其内生权威日益式微，更好地服务于治理现代化需求，应思考如何将村组文化作为一种治理手段，充分发挥组级文化的牵引功能，转变村民传统意识和观念，凝聚思想共识。三是从管理的角度来看，人力是乡村振兴的主体，亦是参与组级治理的中坚力量。主体力量的缺失牵制着村民小组的治理效能。因此，如何推动村民小组成为网罗汇聚外流人员的平台载体，如何通过嵌入和发展组级集体经济组织，不断为村民小组的内源性发展赋能，汇聚广大村民形成自治的“内合力”，为村民自治制度的创新和发展提供新的契机，推进实现治理体系和治理能力的现代化，也将成为进一步深化和拓展研究的方向。

　　文献引用格式

　　李斌,周欣.村民自治视域下组级治理的集体行动逻辑——基于组织—利益—制度三维框架的分析[J].湖南师范大学社会科学学报,2023,52(03):40-46.

　　本文刊发于《湖南师范大学社会科学学报》2023年第3期基层治理栏目。此为简写版，参考文献从略。

　　(《湖南师范大学社会科学学报》主编：李培超 副主编：尹金凤 本文责编：李彬)