湘江理论·师大社科 | 是非“守门人”:国际互联网超大型平台治理的实践与困境

      编者按：为深入学习贯彻习近平总书记关于哲学社会科学工作的重要论述，打造理论特色鲜明、湖湘特色突出、新媒体特色明显的网络理论宣传品牌，湖南省重点新闻网站星辰在线特色网络理论平台《湘江理论》特联合CSSCI来源期刊、全国中文核心期刊《湖南师范大学社会科学学报》推出《湘江理论·师大社科》专栏。希望通过权威期刊与重点网络理论平台的联合，刊发推荐一系列优秀的学术研究作品，推动优质哲学社会科学研究成果发出最响亮的声音。

作者简介

　　申 琦

　　南京大学新闻传播学院教授，上海市浦江人才，南京大学高层次引进人才。中国新闻史学会媒介法规与伦理研究委员会常务理事，上海市疾病预防控制中心兼职高级顾问，上海青年管理干部学院讲座教授。研究领域为智能传播、数字新闻学、网络隐私安全与平台治理。主持并完成国家社科、教育部青年基金等国家级、省部级课题十余项，出版著作3本，在SSCI、CSSCI期刊发表论文40余篇。成果获上海市哲社优秀成果奖、江苏省社科应用研究精品工程奖。

是非“守门人”：国际互联网超大型平台治理的实践与困境

核心提示

　　针对互联网超大型平台特殊治理的“守门人”制度已在国际主要数字经济体展开实践，并出现认定标准笼统、概念界定模糊、申诉制度缺失、损害消费者福利、对中小型平台保护不足等问题。在深入剖析国际既有“守门人”制度内在逻辑与运行问题的基础上，建议我国未来“守门人”制度应从完善“守门人”认定机制、畅通“守门人”申诉渠道、建设“守门人”社会企业等方面加以优化。

内容精选

　　引言

　　互联网超大型平台的崛起，已成为影响各国经济结构和社会政治文化形态的关键要素。在打造枝繁叶茂的互联网“生态圈”时，超大型平台也因其垄断市场、侵犯消费者权益、打压中小型平台发展等行为而备受诟病。2020年起，国际主要数字经济体纷纷开启“守门人”制度，以反垄断方式规制具备“守门人”地位与规模的互联网超大型平台，保护公平和开放的数字市场。有声音认为，这是互联网平台反垄断规制的嬗变，是打破传统治理体系结构性困境的全新模式。也有研究认为，“守门人”制度阻碍创新，最终将损害依托“守门人”平台的中小企业利益。褒贬不一的评价，体现当前对“守门人”制度还存在较大争议。2021年10月29日，国家市场监督管理总局发布《互联网平台分类分级指南(征求意见稿)》与《互联网平台落实主体责任指南(征求意见稿)》，首次提出平台分类分级监管的思路，我国互联网平台治理的“守门人”制度似乎即将开启。那么，什么是“守门人”制度?既有国际“守门人”制度在实践中的经验教训为何?对我国互联网平台治理有什么借鉴意义?这些问题亟待回应。

　　一、“守门人”制度

　　“守门”(gatekeeping)是指互联网平台具有的一种数字社会中介权力，以及数据利用、支付限制、信息处理、通信控制等能力。“守门人”(gatekeeper)则是指具有上述权力与能力的互联网平台，通常是一些用户规模大、市场力量与功能结构强，能被视作数字社会基础设施的超大型平台，如美国的“GAFAM”和中国的“BAT”等。“守门人”不仅能够影响互联网平台中的信息和内容传递，还能影响整个互联网经济中的内容、市场、信息、人员等生产和消费要素的准入和调配。鉴于“守门人”在数字市场与社会政治、经济、文化中的重要性，在“平台越大，责任越大”的指导思想下，“守门人”制度以事前义务与不对称管制为手段规范大型平台市场行为，鼓励中小型平台发展对互联网平台进行结构性治理。

　　早在立法确立“守门人”制度之前，不少国家通过开展多方参与的市场竞争调查寻求共识，积极探索互联网超大型平台的治理路径。如2019年3月13日，英国政府发布针对互联网平台竞争现状的分析报告《解锁数字竞争》，指出亟须建立一个新的数字市场部门，制定一套事前行为准则来监管具有战略性市场地位的互联网平台。2019年4月4日，欧盟委员会发布的《数字时代的竞争政策报告》指出，互联网超大型平台竞争优势强大且“非常难被赶下台”，传统反垄断法难以治理。2019年9月，美国斯蒂格勒委员会发布的《数字平台最终报告》也指出，应对控制和影响数十亿人数字生活的新型“守门人”实施不对称治理。2020年2月19日，欧盟委员会发布的数字化转型战略研究报告《塑造欧洲的数字未来》在数字市场治理部分明确指出，引入重要平台认定和事前规制为代表的“新竞争工具”以解决超大型平台权力滥用问题。2020年6月24日，法国国会在长达一百多页的《数字平台信息报告》中明确提出，“特别希望”构建新的平台规制体系，对“最高重要性”的平台施加某些义务，并在竞争法中颁布问责原则。

　　迄今，全球范围内立法正式确认“守门人”制度并展开积极探索的主要是欧盟和美国。2020年12月15日，欧盟委员会在《数字市场法》(Digital Market Act，DMA)草案中，正式提出“守门人”制度。欧盟“守门人”制度以定量和定性标准灵活认定“守门人”，通过18类事前义务规范其行为，并以不低于4%、不超过20%全球营业额的重罚手段实施监管。美国紧跟欧盟之后，于2021年6月出台五项反垄断法案对互联网“主导平台”展开监管。法案通过依据用户规模、市场规模、交易方式和联通限制4个基本因素，对“主导平台”保障用户选择权、反垄断、增强数据连通性、保障平台市场可竞争性及平台间并购提出事前规制要求，并以重罚保证法案有效执行。德国也分别在2017年、2021年竞争法第9次、第10次修正案中明确互联网超大型平台“应该遵循的义务”，强调对其事前规制的重要性。作为一套基于“守门人”和“守门”行为、以功能性为导向的治理方式和行为程序，“守门人”制度由过去的统一监管转向多层次、分级分类监管，明确了监管对象和适用范围;同时，监管方式从过去的事后救济和惩罚为主，转向事先规制可能出现的问题，打破了过去互联网平台治理体系的结构性困境，这无疑将带来新一轮互联网平台治理变局。

　　二、国际“守门人”制度的实践与困境

　　从法律制度形成与实现角度看，“守门人”制度的核心为监管方式、认定方式与执行方式。其中，监管方式构建监管制度的基本框架，影响制度最终效果实现。认定方式用于确定被监管对象的制度安排，不同认定方式体现不同的立法监管理念与目标。例如，欧盟“守门人”认定标准涵盖所有来自美国的互联网巨头，呈现明显的“保护主义”色彩。执行方式决定监管制度的最终落实，与监管方式和认定方式匹配。接下来，本文将围绕上述三点分析对以欧盟和美国为代表的国际“守门人”制度实践展开探讨。

　　(一)欧盟

　　DMA草案作为最早正式提出“守门人”制度的法律草案，旨在建立公平和开放的欧盟统一数字市场，计划于2023年5月正式实施。法案通过保护用户(包括消费者和企业用户)、其他竞争者和数字权利人免受“守门人”非法、有害内容与做法的影响，控制其权力与潜在地位来规范数字经济发展。DMA草案不仅是欧盟互联网超大型平台治理的起点，更是其致力走向数字化经济“欧洲数字十年之路”，意图减少对中美大型互联网平台依赖、培育欧盟自身“安全、高性能且可持续”的数字基础设施的重要尝试。其中关于“守门人”制度的创新与实践主要表现在以下几个方面：

　　1. 监管方式：事前规制与不对称管制框架

　　事前规制，是指以义务形式规范“守门人”行为。DMA草案通过事先要求“守门人”遵守18条义务(允许第三方服务交互、提供核实广告效果的便利、保障用户数据访问权限、允许用户在其他平台进行交易、防止其利用优势地位对商户和用户施加不平等条件等)的监管方式对“守门人”滥用市场地位、破坏行业秩序行为予以禁止。如果违反上述义务，“守门人”将受到最高达全球年营业额20%的罚款，或被要求在欧盟市场中强制剥离相关业务的严厉惩罚。事前规制与传统市场监管以反垄断法为代表的“事后工具箱”形成互补，弥补了事后监管在互联网市场监管中反应速度慢和效力不足的缺陷，确保了市场可竞争性和公平性的目标。

　　“不对称管制”是指为规范市场竞争秩序，对不同力量市场主体，根据特定区分标准进行特定管制的经济性和社会性监管。在“守门人”制度中，为具体化复杂网络市场结构中的监管对象，不对称管制表现为对特定领域、特定规模平台的特殊管制。在DMA草案中，不对称管制体现为对互联网平台的分类、分级管理。其中，在分类上，DMA草案根据互联网平台业务划分了八大核心平台服务。此类核心平台服务具有边际成本过低、网络效应过强、连接能力过大等特点，容易形成极端规模效应和锁定效应，并通过数据优势、垂直整合造成业务和终端用户极强的依赖性。在分级上，DMA草案对市场力量悬殊的超大型平台和中小型平台，以“压强扶弱”方式设定“不平等”的强制义务和限制条件，以适应数字市场竞争结构，构建更为开放、公平的市场秩序。

　　2. 认定方式：刚性标准与弹性评估结合

　　在“守门人”认定上，DMA草案以刚性量化标准和欧盟委员会弹性认定两种方式为主。量化标准为三个：“对欧盟内部市场具有重大影响”，作为“企业用户接触消费者用户的门户”，以及享有“根深蒂固和持久的地位”。具体为：在过去的三个财政年度，年营业额等于或超过80亿欧元;在欧洲经济区所属企业的平均市值在上一个财政年度至少达到800亿欧元，并至少在三个成员国提供核心平台服务;提供的核心平台服务在上一个财政年度在欧盟的月活跃用户超过4500万，在欧盟设立的年活跃商业用户超过10000个。在过去三个财政年度中，每年都达到上述门槛的互联网平台被认定为“守门人”。经认定的“守门人”每两年定期或根据要求在两年间随时接受审查，且欧盟委员会必须定期发布“守门人”的最新名单。

　　“守门人”地位还可由欧盟委员会视市场壁垒、网络效应、数据获取和分析能力、规模效应以及消费者锁定等因素通过定性方式弹性认定。比如，虽未达到前述定量标准，只要欧盟委员会认为平台有重大违法行为，能对市场造成重大威胁，依然可以将其定为“守门人”施以监管。这种依据企业影响效果监管的做法，弥补了欧盟一般竞争法中依靠判定企业违法行为事后监管补救的不足。但显然，弹性认定的随意性较大，且在具体执行策略、影响后果等方面，欧盟委员会尚未做出详细解释，使得“守门人”认定的不可预测性增强。这无疑给中小型平台头上带了一道“紧箍咒”，随着“平台效应”和新商业模式迅速扩展，它们随时可能被列入“守门人”名单而接受严格监管。

　　3. 执行方式：以集中化执法为主

　　在执法设计上，“守门人”制度由欧盟委员会集中执法，并未设计为成员国层面的分散或平行执法，被视为欧洲数字市场迈向一体化的一大步。预计到2025年，欧盟将设立由各成员国组成的“守门人”监管机构“数字市场咨询委员会”，为欧盟委员会执法提供咨询和参考意见。针对“守门人”数字服务跨成员国交易的特点，集中执法具有监管效能高、成本低、独立性强等优势。而“守门人”平台也一定程度上能够避免被重复监管，节约其合规成本。更重要的是，集中监管的一致性与独立性使得监管机构不易被地方上的“守门人”和政府影响，可规避地方保护主义带来的监管风险，减少了作为“裁判员”的公务人员在监管机构和“守门人”之间转换角色、为企业谋取利益的“旋转门”事件发生。

　　欧盟委员会也指出，“守门人”制度集中化执法并不排斥与各国主管部门的合作。鉴于各国市场监管部门更了解在地互联网平台实际情况，拥有更丰富的管理经验，双方合作将有可能取得更好的治理效果。属地化部门更接近“守门人”的实地，具有“县官不如现管”的优势。事实上，在个人信息保护方面，类似合作已经展开。如《通用数据保护条例》(GDPR)由欧洲议会和欧盟理事会制定并通过，由各成员国设立的数据专门机构具体执行。过去，欧盟在互联网和通信领域一贯采用集中立法和分散执法的方式，执法最终落地仍仰赖成员国层面的治理。“守门人”制度中，虽然欧盟并不排斥与成员国合作，但在现有制度设计中，成员国主管部门仅拥有“协助”和咨询、建议的权力，在执法中的地位与效用已大大降低。未来欧盟委员会能否整合并协调相关利益攸关方，无疑是考验治理智慧、检验治理效果的重要体现。

　　4. 困境：反对者的声音

　　自DMA草案发布后，欧盟委员会共接受90条利益相关者意见，涵盖行业协会、非政府组织、研究机构、潜在“守门人”、消费者、工会和公民个人等各方主体，主要集中在“守门人”界定标准、制度设计、执行目的等方面。

　　在界定标准和关键概念认定上，反对声音认为，“守门人”认定标准过于笼统，在有关用户等关键概念上界定模糊。如苹果公司在向爱尔兰政府递交的意见中指出，DMA草案并未根据平台特点设置不同义务，而是“一刀切”地对所有“守门人”进行相同的事前规制，可能会威胁平台业务模式、产品和服务多样化，影响企业创新发展和消费者选择权。全球最大的旅游电商平台爱彼迎质疑：电商平台用户与脸书的“终端用户”不同，用户可以在非登录情况下访问脸书获取内容服务，又不会像实际登录者那样“参与”服务，那么，若以管理脸书的方式管理电商平台，“终端用户”是指进行购买的用户，还是访问和浏览网站产生数据的用户?

　　在制度设计上，反对者认为，欧盟集中化执法尚未形成完善制度设计，缺少相应的申诉制度，其他主体参与执法的渠道相当有限。在目前的DMA草案中，“守门人”申诉的可能性近乎为零，通过欧盟委员会约谈和调查，是其能为自己辩护的仅有渠道。这也是包括受害者在内其他主体参与申诉的唯一途径。此外，成员国参与执法的缺位也招致不少质疑。2021年5月，法国、德国和荷兰政府联合对DMA草案提出的《有效的数字市场法之友》建议中要求确保欧盟成员国及其监管机构更好地参与，并纳入更多“私人执法”等机制。

　　在执行目的上，反对声音认为，“守门人”制度存在对中小型平台保护不足、削弱其他行业数字化转型等问题，背离其立法目的和宗旨。如首个在欧洲议会成立的由12家创业组织组成的初创公司联盟表达了中小型平台对“守门人”制度的担忧，认为中小平台与大型平台的“命运”息息相关，DMA草案通过禁止性义务要求“守门人”限制服务中的平台数据与交互功能，反而会增加中小平台进入数字市场的壁垒。并且，DMA草案要求“守门人”共享平台数据、授予访问权限与公开创新，某种程度上确定强迫披露知识产权的合法性义务，不仅影响整个行业的创新热情，更会导致市场竞争者复制“守门人”的技术创新和商业模式，造成行业发展的“寒蝉效应”。

　　(二)美国

　　美国互联网治理素有自由放任之传统，不过在超大型平台无序发展的威胁下，也日渐达成对严格监管的共识。2019年，美国众议院司法委员会发起对“GAFA”的联合调查，评估其市场地位、商业行为与市场力量，并对现行反垄断法、市场竞争政策及监管水平展开审查。2020年7月29日，在针对 “GAFA”的反垄断听证会上，美国众议员大卫·西西林措辞激烈地批评：“作为数字经济的‘守门人’，这些平台有权判定企业胜负，还能够通过敲诈小企业致富，同时扼杀竞争对手……既然乔治·华盛顿不会在国王面前鞠躬，我们也不应该向数字经济的皇帝低头。”2021年6月，在众议院反垄断小组委员会对“GAFA”为期16个月的调查后，众议院司法委员会出台旨在规制“主导平台”(covered platform)市场行为、促使其改变商业模式的五项反垄断法案，分别是《终止平台垄断法》《平台竞争与机会法案》《美国选择和创新在线法案》《ACCESS法案》和《并购申请费的现代化法案》。这些“主导平台”，就是美国众议院在《2020年数字市场竞争调查报告》中定义扮演的“守门人”，具有控制消费者和其他平台的“命运”的权力的“GAFA”。五项法案通过事前义务和审批机制要求对“主导平台”实施严厉监管，甚至要求对其实行包括禁止进入相邻业务、调整企业架构乃至企业拆分在内的“结构性分离”。自此，“守门人”制度美国版初步成型，在特有的政党政治、央地关系中逐步发展，并在监管目标、规制方式、执行方式等方面展开实践。

　　1. 监管方式：打破唯消费者福利标准

　　消费者福利标准肇始于美国反垄断司法实践，是确定企业市场行为是否适用反垄断法的准则，本质上是指在市场完全竞争条件下，消费者能够获得最大化福利的标准，此后逐渐成为美国互联网反垄断治理的唯一标准。在此标准下互联网平台“大非原罪”，只有导致损害经济效率、提升价格水平、降低商品质量的行为才是失序行为。然而，“守门人”天然易形成“赢者通吃”的局面，产生损害司法公正、操纵政治治理、干扰市场秩序等诸多严重不良影响。例如，过去20年不断发生的“旋转门”事件，75% 的美国联邦贸易委员会(FTC)官员曾在任职前或离任后服务于 FTC 监管的公司;脸书曾多次被指控采用不对等投放竞选广告、散布虚假新闻等方式操纵美国大选;谷歌通过构建自身生态圈提高用户的转换成本，以锁定用户增加竞争对手进入市场的壁垒，等等。随着“守门人”影响力的扩张，平台经济发展中消费者福利标准的适用性面对着竞争壁垒判定和福利效果计算的双重障碍。在互联网强动态性下，过去静态的竞争壁垒判定方式在对市场和支配行为的界定中失灵。而以数量指标为核心的消费者福利计算难以反映平台在市场中的真实情况。在此情境下，除了消费者福利标准，对市场体系和竞争过程的治理，以及治理对企业创新发展的影响，同样被纳入美国“守门人”制度的监管标准。

　　消费者福利标准在互联网治理中的失灵，似乎导致美国政界重返“镀金时代”之初，共促反垄断的“复兴”。“守门人”制度一时间成为各方达成共识的 “政治正确”。不过分歧犹在，部分共和党人认为消费者福利标准仍应发挥支柱效用，也有民主党人主张采用更为激进的措施治理“守门人”，而不是仅以“消费者福利”作为最终或必要的考虑因素。究竟以何种标准治理主导平台?切实可行的方式又在何处?“守门人”制度的落地和执行需要在美国传统的自由市场价值观中找寻依据，在两党政治模式下达成共识。正如20世纪70年代末美国联邦贸易委员会委员长罗伯特·皮托夫斯基在国会的消费者福利标准争辩中陈述的那样，“在对反垄断法解释中排除美国特有的政治价值观，终将造成不好的历史，制定出不好的政策，造就不好的法律”。

　　2. 认定方式：集中于头部影响力平台

　　不同于欧盟对“守门人”的动态认定，美国“主导平台”的认定标准被认为是对头部影响力平台的“量身定制”。五项反垄断法案以达到立法设定、平台市值、活跃用户和商业关系为标准对“主导平台”进行认定，其标准设定延续了过去行为效果分析的判定方式。通过组织司法委员会反垄断调查，美国众议院锁定目前造成严重市场问题和监管结构性困境的主要障碍在于“GAFA”四家，及采用“扼杀式并购”打压对手、收取过高费用、迫使小企业签订“压迫合约”等垄断行为。如在2010—2020年十年间，“GAFA”完成对700多家中小型平台的收购，将其中近四成的平台整合、拆分或关停。五项反垄断法案“守门人”的认定标准为市值达到6000亿美元，刚好超过四家中市值最低的脸书(6200亿美元)。由于达到该标准的只有“GAFA”，这五部法案又被称为“GAFA”法案，被视为“GAFA”与中小型平台分隔的“分水岭”。

　　美国“守门人”制度超高门槛认定标准限定于头部平台的影响范围，以较为简洁、明确的分级方式提升了执法过程中的可执行性和针对性，降低了中小型平台和市场新进入者的合规成本。其意在规制对社会和政治造成实际负面影响的几个头部平台，对“GAFA”以外未造成实质性影响的中小型互联网平台采取自由放任的措施，体现了美国一贯以来的自由主义市场治理精神。然而，针对“GAFA”的简单和超高标准也招致学界批评。美国经济学家、康奈尔大学教授罗伯特·弗兰克指出，传统的反垄断和互联网治理措施同样无法遏制推特、奈飞等非“守门人”带来的弊端，传统的自由主义监管已带来“负面的溢出效应”，对“政治和社会稳定带来深远威胁”。

　　3. 执行方式：联邦与州制度的双重性

　　美国“守门人”制度执行具有联邦与州制度的双重管理特点，一定程度上也可能带来央地分割、监管不均等问题。美国各州对“守门人”的立法监管往往先于联邦政府，且更为严格、细化，如早在2020年1月1日《加州消费者隐私法案》(以下简称CCPA)即开启了对“守门人”监管的先河。作为保护个人信息的州立法， CCPA严格要求“守门人” 保护消费者的个人信息隐私，并赋予用户更多信息和数据控制权。CCPA从年度收入、信息收集规模和信息收入占比三个方面划定法案适用的“守门人”，并从对消费者个人信息知情权、访问权、删除权等权利保护方面限制主导平台，覆盖此前监管存在的个人信息中的私密信息、有关其他法律未涉及隐私规定等“灰色地带”。在法案生效前后与之相关的“守门人”纷纷着手采取措施以确保合规。例如，谷歌针对 CCPA 推出其 Chrome 浏览器插件，允许人们禁止 Google Analytics 收集个人信息。此外，CCPA 首次针对“守门人”划分适用范围，从年度收入、信息收集规模和信息收入占比三个方面来划定法案适用企业，实行“符合标准即纳入监管”的原则，也算“守门人”制度在美国的首次尝试。

　　然而，在央地权责协同性方面，“守门人”制度往往面临央地立法冲突、执行力度不同等问题。例如，CCPA的“消费者”仍以“加州”为限制条件，并未扩展到整个联邦层面。尽管美国宪法对州反托拉斯执法的限制少得多，但是联邦与州的权力很大程度上存在重叠，立法的通过与执行可能会存在严重冲突。过去应由联邦承担的监管义务和职责，在央地立法不均的情况下，易导致让渡于地方。在这一情况下，即使平台被指控的违法行为具有跨州特征，或者是在适用法律的州外发生，用户只能在已立法的州提起诉讼。如针对苹果、谷歌应用程序商店的反垄断立法，仅在亚利桑那州众议院通过，在北达科他州和乔治亚州未获通过。

　　4. 如沸如羹：“守门人”的自救之旅

　　2019年以来，美国就“守门人”监管举行了7场听证会，分别围绕内容自由与多元、数字创新与创业、数据规制与隐私、反垄断机构的观点、新经济业态中的竞争、“GAFA”主导地位、加强反垄断法与恢复网络竞争等内容展开讨论。其间，亚马逊首席执行官贝索斯、谷歌首席执行官桑达尔·皮查伊、苹果首席执行官蒂姆·库克和脸书首席执行官马克·扎克伯格都在听证会上通过提交反驳意见与自证材料，开启了一场为“守门人”辩护的“自救之旅”。

　　谷歌全球事务总裁兼首席法务官肯特·沃克在《国会反科技巨头法案的有害后果》一文中指出，“守门人”作为数字经济重要力量，在创新研发、维护市场方面发挥重要作用，为中小型平台和用户提供体验更佳、技术更好、更便利、更廉价的服务。如谷歌通过提供免费套装满足新冠肺炎疫情暴发期间用户线上办公需要;谷歌搜索、邮箱(Gmail)、地图和相册等每年为普通美国人免费提供价值数千元的服务。这些“GAFA”管理者认为，“守门人”允许中小型平台在初创阶段，利用其商业模式、技术发展和用户推广等优势迅速立足，增加竞争力。苹果首席执行官库克在2021年6月众议院听证会上表示：“如果苹果是一个‘守门人’，我们所做的就是把门打开得更大，希望在商店里找到所有能找到的应用程序，而不是把它关掉。”正如库克所言，苹果应用程序商店的应用程序数量从最初的500个上升至如今的170万个，客观上促进了平台经济的繁荣。亦有声音指出，“守门人”在维护数据安全和用户隐私问题上做出巨大贡献，如果盲目遵从“守门人”制度，反而带来更大危害。如肯特·沃克在对《美国创新与选择在线法案》和《开放应用市场法案》的反对意见中表示，这些法案可能会阻止谷歌继续提供隐私保护服务，给用户带来新风险。《美国创新与选择在线法案》通过事前义务规定平台经营者不得侵害用户数据自决权。如平台不得以默认设置或授权方式，引导用户开启或关闭某项功能。然而，谷歌指出，如果在安全保护方面不采取默认或引导用户设定的方式，往往会因用户的理解偏差和操作失误，带来严重安全威胁和漏洞。《开放应用市场法案》则要求苹果、谷歌等“守门人”开放第三方应用权限。如个人电脑用户可以从微软、谷歌、亚马逊等公司经营的“应用商店”安装软件，也可以完全绕过它们直接从软件商网站下载。绕道下载虽然保证了市场竞争，但失去了“守门人”的保障，孰好孰坏，结果难料。

　　除举办听证会外，美国众议院还就数字市场的竞争形势、“守门人”是否具有反竞争行为以及相关法律法规落地等议题举行了17次圆桌会议，参与者包括美国两党议员、州监管执法人员、美国司法部和联邦贸易委员会的原政府官员、大型平台前高管、创业者、新闻业代表、学者和民间团体代表等，探讨“守门人”对小企业用户的影响、“守门人”数据优势和市场进入壁垒，及其如何影响中小型平台竞争等问题。众议院反垄断小组还多次就商业行为、企业结构及市场战略等问题问询“GAFA”企业相关代表，各界亦初步达成共识，认为“守门人”制度应基于权利平等的价值观，在保护潜在竞争者和中小型平台中发挥重要作用。

　　三、我国“守门人”制度的未来之路

　　我国“守门人”制度仍处于探索阶段。2021年国家市场监管总局出台《互联网平台分类分级指南(征求意见稿)》(以下简称《分类分级指南》)和《互联网平台落实主体责任指南(征求意见稿)》(以下简称《责任指南》)，将互联网平台分为“三级六类”，在公平竞争示范、平等治理、开放生态、数据获取等方面对互联网超大型平台设定事前“红线”。《分类分级指南》中明确依据用户规模、业务种类、经济体量和限制能力，将在中国上年度年活跃用户不低于5亿、核心业务至少涉及两类平台业务、上年底市值(估值)不低于10000亿人民币、具有超强的限制商户接触消费者(用户)能力的互联网平台定义为超级平台。《责任指南》前九条提出超级平台需要遵守的事前义务。可见，我国互联网超大型平台治理不仅将迎来“超级监管”，一定程度上也是国际“守门人”制度中国化的一次积极探索。

　　我国“守门人”制度的实践，需基于国情差异，以现有国际实践为镜鉴，理解国际现有“守门人”制度的问题与不足。在深化经济体制改革和行动主义指导下，我国互联网在短短28年里，完成由内容为核心的Web1.0到以平台连接为核心的Web3.0追赶，形成中小型平台高度流动、超大型平台相对稳定的分层式垄断竞争发展结构。既有“BAT”等世界级超大型平台，又有字节跳动等“独角兽”和新的“隐形冠军”。国际其他数字经济体主要在自由主义和不干涉市场原则下，在半个世纪中形成“GAFAM”巨头完全垄断的稳定格局。治理方面，我国强调党管互联网的集中统一原则，但也长期存在不同监管主体多头执法的“九龙治水”局面，逐渐形成网络治理综合体系。国际其他数字经济体主要强调政府的有限性与“兜底”作用，在互联网治理与市场监管中贯彻“轻抚”(light touch)政策。因而，结合具体国情，参照前述国际实践，我国“守门人”制度应重点考虑以下几方面问题。

　　(一)畅通“守门人”申诉渠道，保障制度公正完善

　　构建完善的“守门人”制度，不仅在于对“守门人”监管、对竞争者和用户权利救济，也需要考虑保护“守门人”的合法权利，聆听各方声音，不可矫枉过正。前述可见，欧盟“守门人”制度以欧盟委员会的认定和执行为主，并未设置相应的申诉和反馈制度，引致包括成员国政府在内多方主体的批评。而美国在对“主导平台”的规制中为“守门人”设置了包括国会听证会、企业圆桌会议、司法救济在内的多种反馈渠道，值得参考。作为数字经济中用户数量、业务规模、数据资源和技术能力的制高点，“守门人”通常具有强大的经济实力和研发能力，在行业内作为创新的领头羊，为技术发展乃至经济业态打开了新的窗口。在“守门人”制度设计中，考虑通过行业组织、行政监管和司法救济等为“守门人”留足申诉渠道，能够避免监管权力的滥用和误用，真正实现数字市场治理的“规范运行”，避免对“守门人”过度干预。申诉制度是程序正义的体现，也在客观上保障了“守门人”制度的公正实施。

　　长期以来，我国对互联网新业态秉持“包容审慎”的监管态度。2022年3月16日，国务院金融稳定发展委员会指出平台经济治理要“通过规范、透明、可预期的监管”将“红灯、绿灯都要设置好”。我国在数字经济领域，一贯遵循“严监管”与“促发展”相结合的政策路径，未来在治理中对待“守门人”同样不能“一棒子打死”。具体来说，我国“守门人”制度应设置畅通的申诉渠道。如发挥行业组织在多方沟通中的桥梁作用，为“守门人”提供相应的发声和协商渠道。在行政监管中设立相应的复议制度，避免“守门人”受到不当行政干预的侵害。同时，可以在立法监管体系中设计相应的申诉路径与机制，以立法确保及时纠正治理失当与错误。

　　(二)完善认定机制，保障“守门人”义务效力

　　相较国际“守门人”制度，我国现有《分类分级指南》对平台分类分级区分得更为细致，但缺少相应的市场调查认定机制。“守门人”往往经营多种业务、横跨多种类别，在分类分级的适用上易产生重合和冲突。《责任指南》则根据我国以往互联网治理的法律法规和规章文件，以高度概括方式规定35项事前义务，但对极具动态的数字市场而言缺少更新机制。例如，在风险评估方面，《责任指南》仅指出三种固定的“由其提供的互联网平台服务可能引起的各种风险”。而互联网平台带来的风险除了可能影响到规定中明确指出的消费者，同样可能影响到平台劳动者和平台商业用户等其他参与主体。在国际“守门人”实践中，既有以定量和定性相结合的 “守门人”认定方式，又有相应的更新机制，能够保障“守门人”制度在互联网市场高度动态下仍具有规范效力。

　　因而，参考国际实践经验和我国国情，未来应考虑建立定性与定量相结合、确定性与灵活性相统一的“守门人”认定机制。一方面，明确专门机构进行“守门人”认定，设定相应的市场调查程序和机制，在确保执法确定性和预见性的同时，促使“守门人”认定能够灵活、快速地响应市场变化。在对待不同类别、不同级别互联网平台时，可设定不同义务实施不对称管制，实现精细化管理。另一方面，在认定过程之中，《分类分级指南》可通过整合分类分级体系，学习欧盟设定核心服务清单，适应超大型平台业务多元化的特点。在认定中可以在现有《分类分级指南》基础上设置条款间的解释机制，避免认定结果的重合和冲突。《责任指南》应纳入更新机制，可通过参考欧盟设置动态义务清单和美国众议院反垄断小组委员会定期进行市场调查等手段，在发现市场新问题中促进义务更新。此外，在互联网金融治理中，我国部分地方已有分类分级的事前监管的相关探索经验。如2016年江苏省出台的《江苏省网贷平台产品模式备案管理办法》对不同类别、业务模式的金融平台实行差异化监管，要求平台事前将产品或模式说明、风险提示和合法合规性说明进行备案。然而，这一管理办法最终以央行和银监会紧急叫停网贷牌照审批落下帷幕。网贷平台以更为隐蔽的方式逃避监管，多种多样的新型违法行为层出不穷。由于管理办法并未明确相应的准入要求，而是以平台自身的合法合规性说明为主要依据，在此过程中，“入场审批”形同虚设，“不同分类”名不副实，“事前红线”终成“秋后算账”。以此为鉴，平台“守门人”制度应设定更为规范的负面清单制度，明确市场行为的违规红线，避免平台运行中“换汤不换药”。还可在“守门人”中设置相应的黑名单制度，采用对“守门人”业务进行定期评估的方式，对屡次不合规的平台纳入管理“黑名单”，学习欧盟和美国经验，实行诸如超级罚款甚至拆分业务等严厉措施，让经营合规的平台获得更多发展机会。

　　(三)严监管促发展，建设“守门人”中的社会企业

　　社会企业具有公益与市场的混合属性，在市场行为中承担社会责任，遵循经济效益与社会发展的“双底线”原则，包含非营利组织与商业组织的双重性。“守门人”作为用户接入互联网的基础设施，具有为全体社会成员服务的功能，天然排斥效益至上的逐利属性。然而，在长期宽松监管环境中，资本逻辑“裹挟”信息技术社会发展，以“数字殖民”“数字剥削”的方式，侵蚀用户和中小型平台的权益。因而，推动互联网超大型平台向社会企业转型，对数字经济和整个互联网平台的健康发展具有重要意义。纵观国际实践，“守门人”制度在规范平台行为的同时，也以“无禁止即可为”的方式默许平台在数字领域展开相对独立管理、民主化治理决策，一定程度上促进了“守门人”向平台社会企业的发展。需要注意的是，我国与欧盟和美国的数字经济与市场竞争结构不同，“守门人”仍是技术创新和消费者福利中的活跃因素，强调“守门人”的社会责任，构建经济效益与社会发展并重的耦合体组织，在繁荣稳定市场的基础上促进资本有序健康发展，无疑是符合我国数字经济发展与治理的有效路径。

　　因而，未来我国在“守门人”制度下，通过规范、透明、可预期的监管，建立起具有市场逻辑与公益逻辑耦合的互联网平台社会企业，或许可以成为规范数字世界的一条全新路径。在新模式、新业态发展的萌芽时期，发现并解决监管过程中遇到的全新问题，下好先手棋，充分挖掘独角兽企业和隐形冠军企业的现状与问题，坚持严监管和促发展并举。正如习近平在中央财经委员会第九次会议时强调的，要站在构筑国家竞争新优势的战略高度看待发展与规范并重的重要意义，两者不能畸轻畸重。

　　结语

　　“守门人”制度的问世，为全球范围内的互联网平台治理开辟新视野。当前，作为先行者的欧盟和美国“守门人”制度实践仍处于起步阶段，与之相关的法案和规定均是草案，长远来看“守门人”制度的设计与实施仍存在诸多不确定性。对“守门人”实施特别管制，平衡互联网超大型平台所拥有的守门权力和主体间的竞合关系，已成为各国构建健康数字市场的要求。未来，随着中国“守门人”制度发展，同样难免出现治理体系变革带来的争议。争议背后，实则是各方主体利益的博弈。从平台企业，到互联网行业，再到整个数字经济，“守门人”制度从未与互联网治理的其他议题独立开来。国际“守门人”制度在认定方式与执行方式中存在较大差异，为各经济体保护自家数字市场而设计。如果我国不能为超大型平台补上合规这一课，在未来国际环境复杂变幻的局势下恐难以把握先机。我国“守门人”制度应根据分层式垄断竞争的市场特点，在促进超大型平台合规的同时客观认识到其对数字经济发展的重要作用，以防政府过度介入，从而实现“严监管”与“促发展”并举。尤需注意的是，互联网平台具有无国界、无边界特征，世界范围内“守门人”制度的建立与落地需要各国一道努力。作为世界主要数字经济体，中国应为全球互联网超大型平台治理贡献更多经验与智慧，承担更多责任。

　　文献引用格式

　　申琦.是非“守门人”:国际互联网超大型平台治理的实践与困境[J].湖南师范大学社会科学学报,2023,52(01):61-70.

　　本文刊发于《湖南师范大学社会科学学报》2023年第1期“网络‘守门人’”栏目。参考文献从略。

　　(《湖南师范大学社会科学学报》主编：李培超 副主编：尹金凤 本文责编：尹金凤)